小企業職業安全健康管理體系實施指南

《小企業職業安全健康管理體系實施指南》是根據《職業安全健康管理體系指導意見》（原國家經貿委公告2001年第30號，以下簡稱《指導意見》）的要求，并參考了國際勞工組織的《職業安全健康管理體系導則ILO-OSH 2001》（以下簡稱《導則》）和《國際勞工組織職業安全健康管理體系導則 ILO-OSH2001實施指導手冊》（以下簡稱《指導手冊》）而制定的，其目的是為小企業建立職業安全健康管理體系提供技術指導。國家安全生產監督管理局作為政府安全生產綜合監督部門推行此項工作，目的是提高小企業職業安全健康的管理水平和改變安全現狀。作為一種切實可行的工具，《小企業職業安全健康管理體系實施指南》可幫助企業建立并保持既符合國際勞工組織《導則》和國家《指導意見》的總體要求，又適合自身行業特點的職業安全健康管理體系，以便其采用適當的職業安全健康管理模式與方法，持續改進職業安全健康績效，不斷消除、降低和控制職業安全健康危害和風險，最終保證員工的安全與健康。

在小企業中，專職安全管理人員較少，生產過程易發生變化，作業環境復雜多樣，從業人員流動性大，在小企業建立適合自身特點的職業安全健康管理體系十分必要。

本指南是小企業建立職業安全健康管理體系的技術指南，在編寫過程中突出了小企業管理的特點和要求，具有廣泛通用性，適合于任何愿意建立職業安全健康管理體系的小企業。

本指南充分反映了《指導意見》、《導則》和《指導手冊》的思想，對擬通過職業安全健康管理體系認證的企業具有指導意義。

本指南適用于原國家經貿、原國家計委、財政部、國家統計局《關于印發中小企業標準暫行規定的通知》（國經貿中小企[2003]143號）中規定的小企業。

本指南由國家安全生產監督管理局發布，國家安全生產監督管理局安全科學技術研究中心編制。

一、總則

（一）職業安全健康管理體系

1．職業安全健康管理體系概述

職業安全健康管理體系（Occupational Safety and Health Management System，OSHMS）是一個科學、系統、文件化的管理體系，并且能夠與企業的其它管理活動進行有效的融合。其采用PDCA管理思想，即對各項工作通過策劃（Plan）、實施（Do）、檢查（Check）、和改進（Action）等過程,對企業的各項生產和管理活動加以規劃，確定應遵循的原則，實現安全管理目標，并在實現過程中不斷檢查和發現問題，及時采取糾正措施，保證實現的過程不會偏離原有目標和原則。職業安全健康管理體系的實施科學運用系統安全的思想，通過一系列文件對企業的生產和管理活動進行有效控制和調節，針對人的不安全行為、物的不安全狀態及企業管理的缺陷等因素，實行全員、全過程、全方位的安全管理，從而提高企業的職業安全健康管理水平。

企業建立職業安全健康管理體系的目的是促使自身企業采用現代化的管理方法，提高職業安全健康管理水平，持續改進企業的職業安全健康績效，從而達到預防和控制工傷事故、職業病的目的，減少其它損失，降低成本，提高效益。

職業安全健康管理體系作為規范化的職業安全健康管理方式，隨著我國政府職能的調整和企業市場經濟改革的不斷深入，越來越贏得各方面的認可。為提高安全管理效率和更加符合市場經濟的要求，政府的安全監督職能進行大規模的改革，政府通過引導和鼓勵企業推行職業安全健康管理體系工作，把原有不適應社會主義市場經濟的管理思想和方法進行調整，使政府的安全健康監督職責變得科學和高效；對于企業，作為經濟發展過程中的市場主體，為提高自身管理水平和市場競爭力，更需要一種能夠有效加強自身安全健康工作的管理方式。在企業推行職業安全健康管理體系，既能協助國家安全監督部門的監督，又能有效管理企業的職業安全健康工作。

2．實施職業安全健康管理體系的要求

在建立職業安全健康管理體系時，企業應充分考慮自身的特點，對職業安全健康管理體系的各項要求和方法進行全面了解，結合企業現狀，建立適合本企業的職業安全健康管理體系。職業安全健康管理體系的作用是預防和控制危害，核心思想是持續改進，企業在實施過程中要充分考慮職業安全健康管理體系的要求，保證體系的動態適用性。包括以下方面：

（1）有效實施危害辨識和風險評價

為及時有效控制生產過程中的各種危害，企業應主動進行危害辨識和風險評價，并通過管理體系的運行加以控制。危害辨識與風險評價是職業安全健康管理體系的核心，是體系實施的基礎，也是體系績效改進的重要依據。

（2）強調最高管理者的承諾和責任

領導的承諾與責任是職業安全健康管理體系成功實施的關鍵，最高管理者掌握企業的大部分資源，只有最高管理者作出承諾和明確責任，并履行承諾和責任，職業安全健康管理體系才能真正發揮作用。

（3）強調員工的參與和作用

體系的運行來自于各個崗位，員工參與是成功實施職業安全健康管理體系的重要基礎，應充分發揮全體員工的作用，在體系實施當中，企業必須將要求傳達到全體員工，并保證其充分理解。

（4）持續改進

持續改進是職業安全健康管理體系的核心思想，企業在實施體系過程中，必須建立自我發現、自我糾正、自我完善的運行機制，不斷完善職業安全健康管理體系，持續改進職業安全健康績效。

（二）小企業的特點

目前，小型企業的數量大量增加，行業覆蓋面廣，有的無固定作業場所，安全管理的基礎薄弱，安全生產作業條件較差，傷亡事故時有發生，小企業的安全狀況已成為我國職業安全健康管理工作中的突出問題。在充分考慮小企業的基本情況的基礎上，推行職業安全健康管理體系十分必要。在小企業建立職業安全健康管理體系時應考慮以下幾個方面：

1．管理職能多元化，工作人員身兼數職

《安全生產法》明確規定對礦山、建筑施工單位和危險物品的生產、經營、儲存單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。而對上述規定以外的生產經營單位，從業人員在三百人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員。由于小企業受規模和資源上的限制，不象大中型企業人力資源上專職專責，多數小企業的管理人員和操作人員身兼數職，職能部門也肩負著多項職責，將有關職責以文件的形式加以明確，是安全生產的基本保證。

2．臨時人員和相關方較多

根據小企業的特點，生產活動經常采用雇傭臨時人員和外包形式，且常常以包代管，所以，對生產現場的人員進行有效控制非常重要。

3．生產工藝和作業現場容易發生變化

小企業涵蓋的行業非常廣泛，為滿足市場的需求，企業生產工藝和作業環境容易變化，一些企業屬于流動作業，建立有效的變更管理制度，并有效實施，是企業持續保證安全生產的重要保障。

4．管理基礎薄弱

我國小企業發展較晚，存在制度建設滯后的情況，甚至沒有建立有效的安全管理制度，所以，在小企業實施職業安全健康體系更加緊迫。

（三）建立職業安全健康管理體系的步驟

根據小企業安全管理的具體情況和特點，建立職業安全健康管理體系的過程應有別于大型企業，主要包括以下幾個過程：

1．初始評審

    初始評審是建立職業安全健康管理體系的基礎和關鍵環節，其主要目的是了解企業職業安全健康管理工作現狀，為建立體系收集信息，確定職業安全健康績效持續改進的基準和依據。

2．文件化體系的形成

    依據初始評審的結果，根據職業安全健康管理體系的實施要求，對職業安全健康風險的預防和控制措施以及職業安全健康管理體系要求要形成文件，以確保所建立的職業安全健康管理體系在任何情況下均能得到充分理解和有效遵守。

3．全員培訓

    使全體員工能夠接受職業安全健康管理體系的管理思想，理解職業安全健康管理體系的所有要求，企業應通過各種形式對員工進行培訓。

4．監督和評價

    通過體系的績效監測與測量、審核和管理評審等手段，檢查與確認體系各要素是否按照計劃安排有效實施，及時發現職業安全健康管理體系運行過程中出現的問題，是體系不斷完善和改進的重要手段。通過體系自身各種形式的監督，檢查體系是否按計劃運行，判定體系的有效性、適宜性和充分性。

5．糾正和預防

    為保證體系能夠有效發揮作用，對發現的問題必須采取糾正措施，以保證體系按計劃實施，為防止已發現的問題重復出現，還應制定相應的預防措施，并保證實施。

6．保持和改進

    “建立和保持”是職業安全健康管理體系的重要要求，體系能否持續有效和適用，保持是關鍵，體系保持是根據企業生產情況的變化和體系實施過程存在的問題動態適應，使體系進一步完善的過程，進而實現職業安全健康管理體系的持續改進。

二、職業安全健康管理體系的建立

（一）職業安全健康管理體系的保障

由于職業安全健康管理體系的建立和實施涉及企業的方方面面，要求全員參與，實施過程中需要完成很多工作，所以，任何企業都要充分準備，合理計劃，明確各項任務并作出資源保證。

1．明確職責

小企業的最高管理者是企業安全生產的第一責任人。企業實施職業安全健康管理體系，首先要明確最高管理者的責任，并在工作計劃中明確職業安全健康管理體系是企業管理主要事項之一，把保護員工的安全與健康納入到企業管理決策中，承諾為建立職業安全健康管理體系及有關活動提供支持，并保證履行職責。結合《安全生產法》的要求，企業最高管理者的安全職責至少包括：

（1）對安全管理工作作出正式承諾，并履行承諾；

（2）為安全生產提供充足的資源；

（3）建立完善的安全管理制度并保證實施；

（4）建立和落實崗位安全職責。

根據小企業的特點，對于各崗位的人員要建立文件化崗位職責，并明確全體人員工作過程中安全責任，包括：如何保證安全作業、設備安全運行、緊急情況的處理等，并傳達到有關人員。

    2．配備必要的資源

    職業安全健康管理體系可有效規范安全管理工作，提高企業管理水平，改善安全健康績效。為保證達到實施體系的目的，企業必須提供體系所需的資源，包括人、財、物等各個方面。

在建立和保持職業安全健康管理體系過程中，為保證體系的適用性和有效性，企業必須明確專門的人員負責體系建立和維護。

企業如果具備足夠的職業安全健康管理能力和知識，有關的工作可以由企業獨立完成；如果自己不能勝任，職業安全健康管理體系的各項工作可全權委托具有國家規定的相關專業技術資格的工程技術人員或機構提供相關服務，如職業安全健康管理咨詢機構、注冊安全工程師或有能力監管本企業安全健康工作的其它企業等。

（二）初始評審

為建立適合企業自身安全健康管理要求的職業安全健康管理體系，企業應通過初始評審過程，全面掌握本單位職業安全健康管理現狀，為企業持續改進職業安全健康績效確定基準。初始評審的工作過程要文件化。

初始評審主要是對現有職業安全健康管理狀況進行評價，具體內容如下：

1. 收集相關的法律、法規和其它要求，對其適用性進行確認，對遵守情況進行調查和評價；

2. 對現有的或計劃的作業活動進行危害辨識和風險評價，確定現有措施或計劃采取的措施是否能消除危害或控制風險；

3. 對本企業所有現行的職業安全健康管理的規章制度和程序進行清理，包括現有的安全健康運行記錄；

4. 對現行的安全資源情況是否滿足職業安全健康管理體系的要求進行評價；

5. 分析以往的事故情況以及職業病包括同行業資料，以及員工健康監護資料等相關資料，如人員傷亡、職業病、財產損失的統計和趨勢分析。

為保證初始評審的充分性和準確性，初始評審的各項工作都要進行有效組織，要成立初始評審工作專門組織。

初始評審的最終結果是職業安全健康管理體系建立和保持的重要依據。

（三）危害辨識、風險評價

1．總則

危害辨識、風險評價是體系建立與運行的基礎，職業安全健康管理體系的各項職能都是以危害辨識、風險評價結果為依據，無論是初次建立體系還是保持體系，企業都應按要求定期和及時開展危害辨識、風險評價。危害辨識、風險評價過程就是對企業生產過程中所有的危害進行辨識，并逐一進行評價，確定出風險控制的重點，為制訂控制措施提供依據。

為確保危害辨識、風險評價和風險控制策劃工作的規范性和系統性，企業要結合自身的實際情況建立并保持一套管理程序，對如何實施危害辨識和風險評價工作進行描述，但不同的企業根據自身情況的差異會有所不同，管理程序一般包括以下內容：

（1）工作職責；

（2）對辨識評價人員的要求；

（3）辨識對象；

（4）選擇辨識和評價的方法；

（5）實施危害辨識和評價的程序；

（6）確定風險控制重點；

（7）制定控制措施；

（8）辨識、評價結果控制和管理。

2．危害辨識、風險評價和風險控制策劃的步驟

（1）辨識危害

結合小企業生產的規模和特點，作業單元劃分可按工作崗位辨識出各作業單元生產過程可預見的危害。

（2）風險評價

在考慮現有控制措施的條件下，對辨識的危害進行風險評價。

（3）確定本企業風險控制的重點

根據企業自身生產和管理的特點，結合法律法規的要求，確定重點控制的風險。

（4）確定風險控制措施

根據重點風險控制的要求和控制措施制定的原則，制定有效的控制措施。

（5）評審風險控制措施是否足以將風險降低至可承受的程度

對風險控制措施實施后的殘余風險，按以上步驟進行重新評價，判定其可承受的程度。

3．危害辨識、風險評價方法的選擇

小企業的生產活動涉及較多的領域，生產工藝多種多樣，為保證生產和管理活動中的風險能夠得到充分的辨識和評價，應選擇合理的危害辨識和評價方法。

考慮到小企業生產的特點，危害辨識、風險評價應充分利用專家的經驗，主要是通過專家判斷的方式進行危害辨識、風險評價。對于生產過程中使用的復雜設備設施，采用系統風險的分析和評價方法進行辨識和評價，結合職業安全健康管理的要求，常用的危害辨識和風險評價方法可以選擇安全檢查表、故障類型和影響分析、矩陣法、作業條件危險性評價法等。

4．危害辨識、風險評價的實施

危害辨識、風險評價工作是技術性較強的工作，參加人員應該具備相應能力并具備相關經驗。小企業的危害辨識、風險評價工作應有組織進行，成立工作組，成員組成要考慮安全管理、工程技術、設備管理和使用等方面人員。

危害辨識、風險評價的結果應形成文件，作為企業安全健康管理工作的重要依據。

小企業在開展危害辨識、風險評價時，必須保證危害辨識、風險評價和控制過程全面、合理和充分。危害辨識、風險評價應考慮：

（1）使用的設備。如起重、運輸、高壓設備等高危險設備；

（2）人員情況。如作業人員的能力、接受教育以及個人行為，還應考慮作業現場非本企業的人員進入現場的情況；

（3）工作環境。如有毒有害氣體、低溫、高溫、潮濕、粉塵、噪聲、輻射等；

（4）生產活動。如動火、高處作業、有限空間進入等；

（5）使用的物料。如易燃、易爆、有毒、腐蝕性等。

（四）文件化體系的形成

1．文件化的范圍

職業安全健康管理體系要求通過文件化的形式表述，文件的形式根據企業的實際可采用文本或電子形式。按照職業安全健康管理體系準則的要求，結合小企業的實際，職業安全健康管理體系文件可包括職業安全健康方針和目標、職業安全健康崗位職責、與重點職業安全健康風險有關的生產活動的程序、作業指導書和其它內部文件等。

小企業體系文件要適合企業的要求，并滿足管理的需要，文件的層次和結構盡量簡化，文件的數量遵循有效和最小化的原則。在編制文件過程中應考慮將現有適用的各類職業安全健康管理文件納入職業安全健康管理體系文件系統，具體文件的內容要考慮現有管理的水平、員工的素質、生產過程的特性，文件應便于操作和實施。小企業如果尋求認證，體系文件還要符合職業安全健康管理體系準則的要求。

具體來講，小企業的職業安全健康管理體系文件可包括以下幾個方面：

（1）職業安全健康方針的管理；

（2）危害辨識、風險評價；

（3）崗位職責；

（4）培訓、意識和能力；

（5）協商和交流；

（6）文件和資料控制；

（7）應急與響應；

（8）績效監測和測量；

（9）事故、事件、不符合、糾正和預防措施；

    （10）審核和評審；

    （11）設備管理；

    （12）相關方管理；

    （13）危險物品管理；

    （14）現場作業安全管理；

    （15）員工安全健康管理；

    （16）勞保用品管理。

    但不同的企業應根據自己的生產特點和要求進行增減調整。

2．文件的內容

    職業安全健康管理體系管理文件的內容要求應根據具體的活動和目的，包含做什么（what）、為什么這樣做（why）、誰來做（who）、何時做（when）、何地做（where）以及如何做（how）等方面。

    為了便于編制和協調，體系文件按統一的表達形式進行陳述。職業安全健康管理體系文件結構推薦如下：

    （1）目的

    （2）范圍

    （3）術語（如需要）

    （4）職責

    （5）控制要求

    （6）相關文件和記錄

為保證職業安全健康管理體系文件的識別、批準、發布和撤消以及職業安全健康資料得到有效控制，對體系文件和資料應明確控制的要求，確保所有崗位都能得到有關文件和資料的現行有效版本和防止作廢版本的使用。

三、職業安全健康管理體系的實施

（一）職業安全健康方針和領導的承諾

職業安全健康方針是小企業職業安全健康管理工作的綱領和行動指南，它闡明了小企業職業安全健康績效的主要目標以及在職業安全健康管理方面所作出的承諾。

小企業在制定職業安全健康方針時，要以企業自身規模和職業安全健康風險的特點為依據。方針的內容既要與小企業的未來發展相一致，又要符合自身面臨主要風險的性質，并做出遵守現行的職業安全健康法律法規及其它要求、持續改進、事故預防和保護員工安全健康的承諾，符合經營要求。

    小企業在制定職業安全健康方針時，要體現全員參與，內容應通俗易懂，便于理解和交流，方針應形成文件，并經過最高管理者批準。

為確保企業所制定的職業安全健康方針的綱領性作用和持續適宜性，方針應滿足下列要求：

1.傳達到全體員工，保證每個員工真正理解，并鼓勵他們積極參與職業安全健康管理；

2.建立方針對外交流的渠道，確保有關方面在需要時能夠獲得；

3.應定期對職業安全健康方針的適宜性進行評審。

（二）員工培訓

1．培訓目的和對象

為提高員工的職業安全健康工作能力和意識，確保員工有能力勝任其承擔的任務和職責，小企業應對員工實施必要的培訓，保證員工了解本企業生產工程中的危害及控制方法、職業安全健康管理體系規范、如何對體系進行審核、所建立的體系文件有哪些要求以及與體系有關的其它要求和知識。

培訓的對象應包括：

    （1）法定代表人及各級管理人員；

    （2）特種作業人員；

    （3）新上崗、換崗、復崗人員。

    （4）對職業安全健康風險有關的重要崗位人員；

    （5）與新工藝、新技術、新設備、新材料有關人員；

    （6）負責承包方管理的人員。

2．培訓實施

為保證小企業的體系得到有效運行，企業的職業安全健康教育必須制度化。安全培訓包括資質培訓、新員工培訓、日常安全、工作技能培訓和崗位變換的培訓，小企業必須保證各類培訓工作的落實，使員工真正認識到：

（1）遵守各項職業安全健康要求的重要性；

（2）作業活動中實際和潛在的職業安全健康風險；

（3）在執行各項職業安全健康要求，包括應急準備與響應要求方面的作用與職責；

     （4）偏離規定的職業安全健康要求的潛在后果等。

    結合小企業的特點，培訓工作可采取適合于企業自己的形式，如委托外部、內部班前會等。

    （三）員工參與和交流

1．基本要求

小企業應建立有效的協商與交流機制，確保員工在職業安全健康方面的權利，并鼓勵他們積極參與職業安全健康活動，為實現安全生產和職業安全健康方針提供支持，規范員工參與行為和信息交流，尤其與其它相關方（如分承包方人員、供貨方、現場其它作業人員等）進行協商和交流。

2．協商和交流實施

小企業應在企業內建立有效的協商機制并制定文件化的信息交流計劃，確保員工有權參與職業安全健康管理體系的各項活動和信息暢通。為維護員工的職業安全健康方面的權利，企業應保證員工參與風險管理和控制的決策。小企業的信息交流渠道可采用公告牌、各種例會以及簡短匯報、培訓、新員工入場安全技術教育等任何書面或口頭交流的形式。協商交流的內容包括與職業安全健康有關的任何問題。

（四）職業安全健康目標和管理方案

小企業應制定并保持文件化的職業安全健康目標，這些目標應該是可實現、可測量和具體的時間安排。職業安全健康目標是企業針對控制某類風險或某個具體的風險，在一個時間段內要實現的目的。目標的重點是改善員工的工作條件。

具體來講，小企業的職業安全健康目標可考慮以下幾個方面：

    1.安全防護設施的完好；

    2.個體勞動保護用品的配備和使用；

    3.設備安全裝置保障；

    4.減少或控制作業環境缺陷等。

企業應定期監測職業安全健康目標的實現情況，